中美欧国际数字治理格局比较研究及建议

原文刊载于《中国科学院院刊》第10期“学部咨询与院士建议：中美欧数字治理格局比较研究”，本文为精简改编版

1  北京大学 社会学系

2  北京大学 中国社会与发展研究中心

3  北京大学 法学院

4  北京大学 工学院

5  北京大学 数字治理研究中心

数字变革是当下驱动变迁与发展的重要动力，数字化发展成为影响各国国际竞争力的关键要素，国际格局进入崭新发展阶段。中国、美国、欧盟（以下简称“中美欧”）作为当今国际数字化发展的主阵地，引导着国际数字治理的发展方向，并在相互竞争与彼此依赖中形塑国际数字治理格局的现状与未来。本文在明确国际数字治理格局的内涵与特征、阐述影响格局演变因素的基础上，深入分析中美欧在数字化发展领域的互动关系与力量比对，并就中国如何参与并引领国际数字治理提出政策建议。

何为国际数字治理格局

当前，各经济体或主权国家之间的互动及其对外活动策略影响国际格局。特别是全球贸易的数字化与主要经济体对全球数字治理的积极布局使得国际数字治理格局加速演变，各国通过多样化的国际数字治理手段塑造国际数字治理格局。

不同机构或学者就 “国际数字治理”有不同定义。二十国集团（G20）将“促进互联互通的沟通机制”与“建立全球治理规范”视作全球数字治理的两大支柱；美国战略与国际问题研究中心（CSIS）认为“全球数字治理”是“与数字的控制、存储和流动相关的单边、双边和多边机制与贸易规则，以及全球接受或采用的原则和规范、标准的集合”；中国信息通信研究院指出全球数字治理是“为解决数字化引发的国家间利益冲突或立场难以调和等问题，所依托的组织机制和行动过程”。

本文认为“国际数字治理格局”应指在数字治理领域中呈现出来的、能够反映国家间关系的结构性模式，侧重于强调国家间竞合关系的动态性与复杂性。各国之间的竞合互动局势、依托竞合关系而形成的国家群落划分、各国所制定并引导的国际规则走向等，均是国际数字治理格局的重要构成部分。

各国基于不同的利益考量采取相异的数字治理方式

当前，美国、欧盟各自代表了数字治理的两大政策取向。美国侧重于“自由主义”取向的治理规则，在数字风控领域呈现出弱监管特征，倡导跨境数据的自由流动；欧盟对内倡导数据要素在单一市场内部的充分流动，对外则在对外数字流通、数字风控领域采取严厉且完备的监管措施，侧重“数据保护”。在上述两种取向的治理规则引领下，各国间的政策分歧和冲突加剧。

国际数字治理的关注议题在全球范围内存在一致性

其主要关注点集中在两个方面：

1.与数字贸易和数字经济发展密切相关的治理议题，如数据跨境流动、平台治理、数字货币等；

2.网络空间安全与数字主权问题，各国围绕国家安全开展的数字治理充满大国博弈与地缘政治的特征。

反映国家主体之间互动关系的数字贸易特征和各国在数字化发展领域的实力对比是影响国际格局的重要因素。国家间竞合关系的复杂互动与动态演变成为驱动各国采取相异对外竞争策略的关键原因。

数字贸易与数字化发展水平塑造国际数字治理格局

一方面，国家之间联系密切且相互依赖，特别是数字化发展加速了产业链、创新链、供应链和价值链（“四链”）在全球范围内的深度融合，代表国家间互动的“四链融合”水平通过数字贸易来实现。另一方面，世界格局建立在国家实力的基础上，各国实力比对的变化决定着世界格局的整体变化。

国家间的深度交互与力量对比，使其相互间的竞争与合作局面充满复杂性

各国出于战略安全需要与经济发展诉求，一方面，部分国家设置数字贸易障碍，通过限制他国数字发展以保护本国的优势地位，导致技术“脱钩”与贸易保护之风盛行；另一方面，主要大国积极与主要数字经济体建立数字贸易合作机制，构建“数字利益共同体”，在规制博弈下寻求国家间的合作机制。

中美欧数字贸易关系与数字化发展水平

各经济体采取的对外数字化发展策略与自身所处的国际数字化发展地位相关。中美欧作为参与国际数字治理的重要主体，其互动结构与实力比对，对于其采取何种国际数字治理手段、与哪些数字经济体构建合作关系有重要影响。本部分在“国际数字生态指数”所涵盖的41个国家范围内，刻画中美欧的实力对比与交互关系，为后续分析三者在全球数字治理过程中的策略导向与竞合基本面提供基础。

在贸易方式数字化和贸易对象数字化的双重推动下，全球数字贸易的规模与日俱增，数字货物出口和数字服务出口深切影响国家间的竞争格局。中美欧三大经济体共同占据了全球近60%的数字出口，三方在数字贸易领域的竞争互动有较高的国际影响力。

数字出口规模状况能够从一定程度上显示出中美欧在数字货物和数字服务领域的全球竞争力差异。图1对比了中美欧在数字货物和数字服务的出口规模，反映出在数字货物领域中国出口规模高于欧盟、美国，在数字服务领域欧盟出口规模高于美国、中国的总体概况。

图2  41国数字货物贸易（a）和服务贸易（b）出口网络

中美欧各自在数字出口贸易规模和贸易网络中具备以下特征。

中国：数字贸易出口大国，较美国和欧盟的主要优势体现为数字货物出口规模

中国在数字货物出口领域处于绝对的网络核心地位，与美国、亚洲及泛太平洋区域等国家和地区的货物出口联系密切。在服务出口方面，规模总量与美国相似，显著低于欧盟。

美国：数字出口规模低于中国、欧盟，大规模依赖进口，贸易逆差明显

美国是41国中除中国外，数字货物出口规模最大的国家，货物贸易与加拿大和墨西哥属同一网络社群。数字服务与澳大利亚、南美等地区连接密切，与中国有较强竞争关系。

欧盟：服务贸易出口强势，内部相互之间贸易往来密切

在数字货物领域，以欧盟各国为中心节点的欧洲诸国自成一个网络社区，其内部诸国之间的贸易往来密切。在数字服务贸易中，欧盟是数字服务第一大经济体，占全球数字服务出口市场的近50%。

总体而言，数字技术进步给贸易发展带来新机遇，数字贸易作为国际互动中“四链融合”的典型代表，已成为主要经济体国际竞争力的争夺焦点。中美欧势必会在争夺数字贸易竞争规则领导权的过程中采取利于自身稳定和适配自身发展优势的策略。

“国际数字生态指数”在数字基础、数字能力、数字应用和数字规制4个维度上量化了各国数字生态发展的总体状况。其中，数字基础指基础设施和数据资源，数字能力体现各国的数字人才和技术创新状况，数字应用指代各种数字应用场景，数字规制代表制度环境。

图3显示，美国在总指数和基础、能力和应用维度上均领先中国、欧盟，处垄断性生态位位置，数字人才与技术创新是其核心优势；欧盟在数字规制维度上得分大幅领先，完备的规制体系为其带来较高国际影响力；中国的分维度和总指数得分均介于美国、欧盟之间，主要优势为数字应用，但数字能力较弱，后续需重点关注技术创新，实现能力破局。

图3  中美欧数字生态总指数与四维度雷达图

注：欧盟数字生态总指数和各维度指数得分为欧盟27国与英国各维度指数的算数平均值。

总体而言，三方在数字贸易维度上的强竞争与高互通关系，反映三方均有主导全球数字治理的潜力、倾向与动机，亟待利用建立贸易合作伙伴关系的手段构建有利于维系即有优势的方案。

中美欧参与国际数字治理的动态策略

在深入参与全球数字竞争的过程中，国家间建立的合作关系，既是其经济联系紧密度的直观反映，也是其数字化竞争策略的重要侧面。数字大国广泛设立的区域数字贸易协定是大国对外输出规则模板的有利举措。对此，本部分将重点分析中美欧在数字贸易领域的合作协议签署状况和趋势，识别以三方为核心的多国数字合作网络。

近年来，主要国家围绕数字贸易规则的博弈纷繁复杂。中美欧聚焦区域贸易协定谈判，推进数字贸易规则构建进程，以营造符合自身数字贸易诉求的法治环境，这使三方在国际数字治理领域的主张在一定范围内得到接纳及传播。

中国：加入数字贸易协定，积极构建数字经济伙伴关系

中国积极拓展合作渠道以应对美国以“贸易战”形式对中国实施的技术封锁。现已陆续通过一系列数字经济发展与合作倡议，在电子商务合作与跨国信息共享等多个领域赢得广泛共识。在数字贸易协议方面，中国目前通过《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）建立了数字贸易合作关系。并有进一步加快数字贸易领域的开放动向，于2021年11月正式提出申请加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），同时也有意加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。

美国：积极开辟国际数字市场，极力维护在高科技产业的顶端优势，主导数字贸易相关规则制定

美国将数字贸易规则视作推进本国数字领导力的潜在重要工具，积极探索对外合作。当前美国的数字贸易关系主要依托2018年签订的《美墨加三国协议》（USMCA）和2019年签订的《美日数字贸易协议》实现。这些协议成为美国向外输出规则模板，引领新一代贸易规则制定，扩展其数字全球化利益的有效工具。当前，美正试图利用布局“印太经济框架”、“科技民主联盟”等方式构筑“数字同盟圈”，制定有利于美国及其盟友的规范标准，拓展其在数字贸易领域中的合作国家范围。

欧盟：拥有完备数字规制体系，并将其视为对外输出数字治理模板的重要工具

面对国际竞争，欧盟将持续通过隐私保护政策、竞争法及数字税等方式限制美国科技巨头对欧盟数据市场的蚕食。在对外合作方面，自2013年起，欧盟就与多国开展了电子商务合作，但在电子商务合作上成果颇丰的欧盟在数字贸易合作方面反而较为滞后，目前暂未签订或者有意向加入任何区域性贸易协定。

主权国家或区域联盟体是全球数字生态体系中的重要构成一部分，这些数字贸易合作体深切塑造着国际数字治理格局。早期，各国主要是在自由贸易协定（Free Trade Agreement）中设置“电子商务”（Electronic Commerce）章节以建立合作关系。近年来，签订数字贸易协定（Digital Trade Agreement）成为开展数字经济合作关系的另一渠道。

图4  主要经济体间电子商务与数字贸易合作关系情况

图4展示了主要经济体之间的电子商务和数字贸易合作关系。在数字贸易协议方面，中国与合作伙伴实现了由从电子商务合作到数字贸易合作的升级；美国与澳大利亚、韩国的合作有待转型；欧盟尚未进入任意一个数字贸易伙伴关系。除中美欧三极格局外，新加坡作为目前建立最广泛数字贸易合作面的国家，未来或将成为大国重点争取的合作伙伴。中国对DEPA的申请，体现出中国在数字贸易领域加速开放的动向，也折射出中国在三方中率先争取与新加坡合作的战略眼光。

上述一系列数字贸易协议的签署倡导各参与成员在数字经济领域积极寻求合作，实现贸易畅通与政策互通。由大国竞争与合作而形成的数字贸易关系网正促使国际数字治理群落的生成，并推动群落内部成员凝聚规则共识。

研究结论与政策建议

中美欧之间的数字竞合关系体现了国际数字贸易的高度关联性、数字竞争场景中各维度相互协调与制约的多维层次性、国家合作策略中的高度动态性，以及国家数字联盟的聚集性。

当前，中欧之间数字生态位相近，各具优势，具备实现优势互补与开展深度合作的良好条件；美国数字化发展程度高，处全面垄断生态位，中美之间的数字博弈或仍将延续；欧盟与美国在规制设置上存在较大差异，这反映出二者在数字化发展领域存在利益冲突。

图5   中美欧当前互动格局

中美欧均处在争夺国际数字生态主导权的关键时期，未来三方在参与国际数字治理过程中的对外策略，将直接改变既有格局。于中国而言，在努力改善与美国、欧盟的关系、推动数字领域合作进程的同时，需警惕由历史传统和意识形态所导致的国家间关系中的结构性风险。在中美欧数字领域高度互联与多维竞争的背景下，本文就中国如何参与并引领国际数字治理提出3点建议。

全面提升数字治理水平，既要“促优势”，也要“补短板”

提升数字化发展水平是引领国际数字治理的基础，中国在数字基础和数字应用领域已具备较强国际竞争力，可持续推进该领域发展，缩小与美国等强国的差距，探索在相关领域形成优势生态位；同时需培养与引进数字人才，掌握核心数字技术，建立高质量的数字货物制造体系，全面提升数字能力。

积极借鉴国际规则与经验，制定契合自身发展条件的数字治理规则

建立与国际接轨的规则体系有助于我国在未来引领全球规制方向。欧盟在引领全球数字治理规范上具备一定先发优势，在数字规制框架与市场监管方面经验丰富，其规制优势契合了中国对解决数字安全、市场监管等问题的需求；但是，其所采取的严格措施是否与中国“强应用、弱能力”的数字生态特征相匹配，尚需审慎对待。

引领多边数字治理机制，探索并输出数字治理“中式模板”

中国应拓展数字领域合作伙伴与合作议题的广度，特别是与数字合作网络中的重要节点国家建立伙伴关系，在广泛的贸易合作过程中提升“四链融合”水平。并依托双边和多边合作机制，开展数字治理国际合作，引导建立数字经济国际标准，突破美欧主导建立数字贸易规则的现状，打造数字治理规则的“中式模板”，为全球数字治理的良法善治贡献中国方案。

总监制：杨柳春

责任编辑：张帆

助理编辑、校对：PAN

排版：曹艺璇